UN: Washington und Moskau gegen Baerbock

Rubrik: International
Format: Spezialbericht
Autor: Sinisa Brkic (sb)

Washington und Moskau verfolgen in zentralen Weltfragen gegensätzliche Interessen. Im Streit um die Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs ziehen beide nun jedoch eine gemeinsame Grenze gegenüber Annalena Baerbock. Hinter der ungewöhnlichen Konstellation steht weit mehr als ein Konflikt um die deutsche Präsidentin der UN-Generalversammlung: Es geht um die Frage, wie viel Macht die 193 Mitgliedstaaten gegenüber dem Sicherheitsrat tatsächlich besitzen.

Ein Streit, der weit über Baerbock hinausgeht

Auf den ersten Blick wirkt die Konstellation ungewöhnlich. Die Vereinigten Staaten und Russland, deren Beziehungen von tiefen geopolitischen Gegensätzen geprägt sind, kritisieren dieselbe deutsche Politikerin und argumentieren dabei in einem entscheidenden Punkt nahezu deckungsgleich. Annalena Baerbock, Präsidentin der UN-Generalversammlung, greife beim Auswahlverfahren für die Nachfolge von António Guterres zu weit in den Zuständigkeitsbereich des Sicherheitsrats ein, lautet der Vorwurf.

Russlands UN-Botschafter Vassily Nebenzia äußerte Besorgnis über die Rolle, die Baerbock sich in dem Verfahren selbst zuschreibe. Zuvor hatte die amerikanische Diplomatin Jennifer Locetta ihr Vorgehen als Kompetenzüberschreitung und unverantwortlich bezeichnet. Die Schärfe der Äußerungen ist bemerkenswert, doch sie verdeckt leicht, worum der Konflikt tatsächlich kreist.

Baerbock hat das Auswahlverfahren nicht erfunden und auch die öffentlichen Befragungen der Bewerber sind keineswegs eine eigenmächtige deutsche Initiative. Die Generalversammlung hat für das laufende Verfahren ausdrücklich interaktive und öffentlich übertragene Dialoge mit den Kandidaten vorgesehen. Der Konflikt beginnt dort, wo aus dieser Transparenz ein politischer Anspruch gegenüber dem Sicherheitsrat abgeleitet wird.

Der entscheidende Brief an den Sicherheitsrat

Baerbock hat während ihrer Präsidentschaft öffentliche Kandidatendialoge organisiert und den Auswahlprozess stärker in die Generalversammlung getragen. Im Juli fand zudem ein öffentliches Town Hall Format statt, bei dem sich Kandidaten Fragen aus Mitgliedstaaten, Zivilgesellschaft und dem UN-Umfeld stellten. Damit wurde ein Verfahren sichtbar, das über Jahrzehnte von diskreter Diplomatie und Verhandlungen hinter verschlossenen Türen geprägt war.

Politisch heikel wurde die Angelegenheit durch Baerbocks Kommunikation mit dem Sicherheitsrat. Sie drängte darauf, Kandidaten nicht in die weitere Auswahl einzubeziehen, wenn diese zuvor keinen Dialog mit der Generalversammlung absolviert hatten. Genau an diesem Punkt widersprechen Washington und Moskau.

Die beiden Vetomächte bestehen darauf, dass der Sicherheitsrat auch Personen berücksichtigen kann, die keinen solchen öffentlichen Dialog durchlaufen haben. Aus ihrer Sicht kann die Generalversammlung Transparenz schaffen und Kandidaten befragen, sie kann dem Sicherheitsrat jedoch nicht vorschreiben, aus welchem Kreis dieser seine Empfehlung zu treffen hat.

Damit verläuft die eigentliche Konfliktlinie nicht zwischen Transparenz und Geheimhaltung. Sie verläuft zwischen politischem Einfluss und formeller Zuständigkeit.

Wer den nächsten UN-Generalsekretär tatsächlich bestimmt

Die Machtverteilung ist in der UN-Charta knapp und eindeutig formuliert. Der Generalsekretär wird von der Generalversammlung ernannt, nachdem der Sicherheitsrat einen Kandidaten empfohlen hat. Beide Organe sind damit am Verfahren beteiligt, allerdings nicht mit derselben politischen Durchsetzungskraft.

Der Sicherheitsrat verfügt über den entscheidenden Filter. Ohne seine Empfehlung gelangt kein Kandidat zur regulären Ernennung durch die Generalversammlung. Die 193 Mitgliedstaaten können zwar diskutieren, politische Präferenzen formulieren, Kandidaten öffentlich prüfen und den Prozess unter Druck setzen, den entscheidenden Namen muss jedoch zunächst der Sicherheitsrat liefern.

Diese Konstruktion verschafft vor allem den fünf ständigen Mitgliedern des Rates enorme Macht. China, Frankreich, Großbritannien, Russland und die Vereinigten Staaten verfügen über das Vetorecht. Ein Kandidat, gegen den sich eine dieser Mächte im entscheidenden Verfahren stellt, hat praktisch keine Chance auf eine Empfehlung.

Deshalb ist die Wahl des UN-Generalsekretärs trotz aller Reformen bis heute keine offene Wahl im üblichen Sinn. Sie ist ein mehrstufiges diplomatisches Auswahlverfahren, dessen entscheidende Phase in einem Gremium mit 15 Staaten stattfindet.

Warum Washington und Moskau hier dasselbe Interesse haben

Dass die USA und Russland gemeinsam gegen Baerbocks Vorgehen argumentieren, bedeutet nicht, dass sich beide Staaten plötzlich über den gewünschten Kandidaten oder die künftige politische Linie der Vereinten Nationen einig wären. Ihr gemeinsames Interesse liegt tiefer: Beide wollen die institutionellen Privilegien des Sicherheitsrats und damit ihre eigene Stellung als Vetomächte bewahren.

Für Washington ebenso wie für Moskau ist das Empfehlungsrecht bei der Besetzung des höchsten UN-Amtes ein bedeutendes Machtinstrument. Wer dieses Verfahren stärker an Vorgaben der Generalversammlung bindet, verändert zumindest politisch das Kräfteverhältnis innerhalb der Organisation. Selbst wenn die formalen Kompetenzen unangetastet bleiben, kann zusätzlicher öffentlicher Druck den Handlungsspielraum der fünf ständigen Mitglieder einengen.

Baerbocks Ansatz zielt genau auf diesen Punkt. Je öffentlicher Kandidaten auftreten, je klarer ihre Positionen dokumentiert werden und je stärker sich die breite UN-Mitgliedschaft ein Urteil bilden kann, desto schwieriger wird es für den Sicherheitsrat, seine Entscheidung völlig losgelöst von dieser Debatte zu treffen. Das erklärt auch die ungewöhnliche Allianz ihrer Kritiker. Washington und Moskau verteidigen hier nicht dieselbe außenpolitische Agenda. Sie verteidigen dieselbe institutionelle Machtposition.

Hat Baerbock ihre Kompetenzen überschritten?

Eine eindeutige Antwort lässt sich aus dem bisherigen Streit nicht ableiten. Die Behauptung, Baerbock habe ihre Kompetenzen nachweislich verletzt, geht über das hinaus, was derzeit festgestellt werden kann. Die Vorwürfe stammen von Vertretern zweier ständiger Mitglieder des Sicherheitsrats und sind zunächst politische und institutionelle Positionen.

Fest steht, dass die geltenden Regeln der Generalversammlung öffentliche interaktive Dialoge mit den Kandidaten ausdrücklich vorsehen. Baerbock bewegt sich also auf sicherem Boden, wenn sie Bewerber öffentlich befragen lässt, ihre Unterlagen zugänglich macht und den 193 Mitgliedstaaten größere Einblicke in das Verfahren ermöglicht.

Weniger eindeutig ist ihr Versuch, daraus Anforderungen an die spätere Behandlung von Kandidaturen im Sicherheitsrat abzuleiten. Der Rat besitzt nach der UN-Charta das eigenständige Recht, einen Kandidaten zu empfehlen. Eine verbindliche neue Regel, wonach er ausschließlich Personen berücksichtigen dürfte, die zuvor das Verfahren der Generalversammlung vollständig absolviert haben, besteht nicht. Baerbocks Hebel ist deshalb vor allem politischer Natur. Sie kann Transparenz einfordern, Erwartungen formulieren und den Sicherheitsrat öffentlich unter Rechtfertigungsdruck setzen. Sie kann dessen verfassungsmäßige Rolle jedoch nicht durch eine eigene Verfahrensentscheidung ersetzen.

Transparenz trifft auf eine jahrzehntealte Machtordnung

Der Konflikt ist auch deshalb bemerkenswert, weil die Wahl des UN-Generalsekretärs lange als eines der undurchsichtigsten bedeutenden Personalverfahren der internationalen Politik galt. Kandidaten wurden sondiert, Regierungen verhandelten und die Vetomächte prüften mögliche Namen, während ein großer Teil der UN-Mitglieder nur begrenzten Einblick in die entscheidenden Gespräche hatte.

In den vergangenen Jahren wurde das Verfahren schrittweise geöffnet. Bewerber müssen heute öffentlich auftreten, ihre Vorstellungen präsentieren und Angaben zu ihrer Kandidatur vorlegen. Für das laufende Auswahlverfahren sind öffentliche Dialoge ausdrücklich Teil der institutionellen Architektur.

Doch Transparenz verändert Macht nicht automatisch. Die Öffentlichkeit kann erkennen, wer kandidiert, welche Positionen vertreten werden und welche Bewerber Unterstützung genießen. Die Entscheidung darüber, wer überhaupt zur Ernennung vorgeschlagen wird, bleibt trotzdem beim Sicherheitsrat. Genau dieser Widerspruch tritt nun offen hervor. Die Generalversammlung soll am Verfahren sichtbar beteiligt sein, darf aber nach der bisherigen Machtordnung nicht zum zweiten Auswahlzentrum neben dem Sicherheitsrat werden. Wo Beteiligung endet und Einflussnahme beginnt, ist damit selbst zum Gegenstand diplomatischer Auseinandersetzung geworden.

Acht Kandidaten und ein verborgenes Rennen

Derzeit kämpfen acht Kandidaten um die Nachfolge von António Guterres, dessen zweite Amtszeit Ende 2026 ausläuft. Unter ihnen befinden sich Rebeca Grynspan aus Costa Rica, Carolyn Rodrigues Birkett aus Guyana, Rafael Grossi aus Argentinien, Michelle Bachelet aus Chile, María Fernanda Espinosa aus Ecuador, Macky Sall aus Senegal, Olara Otunnu aus Uganda und die zuletzt nominierte Ivonne Baki.

Im ersten informellen Stimmungstest des Sicherheitsrats lag Grynspan vorne, gefolgt von Rodrigues Birkett und Grossi. Solche sogenannten Straw Polls sind jedoch keine endgültigen Abstimmungen. Sie dienen dazu, Unterstützung und Widerstand innerhalb des Rates sichtbar zu machen und Kandidaten ohne ausreichende Perspektive schrittweise aus dem Rennen zu drängen.

Besonders wichtig ist dabei nicht nur die Zahl der Unterstützer. Entscheidend ist, ob sich unter den Gegnern eines Kandidaten eine der fünf Vetomächte befindet. Ein Bewerber kann bei vielen Staaten Zustimmung finden und dennoch scheitern, sobald Washington, Moskau, Peking, London oder Paris sein Weiterkommen blockieren. Das macht die öffentliche Popularität eines Kandidaten nur begrenzt aussagekräftig. Am Ende muss eine Person gefunden werden, die genügend Unterstützung im Sicherheitsrat besitzt und zugleich für keine der fünf Vetomächte untragbar ist.

Die Frage nach der ersten Frau an der UN-Spitze

Der laufende Auswahlprozess besitzt noch eine zweite politische Dimension. Seit der Gründung der Vereinten Nationen wurde das Amt ausschließlich von Männern geführt. In der Generalversammlung gibt es seit Jahren Bestrebungen, diesen Zustand bei der nächsten Besetzung zu überwinden.

Auch Baerbock hat deutlich gemacht, dass sie eine Frau an der Spitze der Vereinten Nationen für überfällig hält. Damit steht sie nicht allein. Die Generalversammlung hat die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermutigt, Frauen bei der Nominierung stark zu berücksichtigen.

Eine formelle Geschlechtervorgabe existiert allerdings nicht. Der Sicherheitsrat kann rechtlich weiterhin einen Mann empfehlen, sofern sich dafür die erforderliche Mehrheit findet und keine Vetomacht den Kandidaten blockiert. Gerade deshalb erhält das transparente Verfahren zusätzliche politische Bedeutung. Eine Entscheidung gegen eine aussichtsreiche Kandidatin müsste heute stärker öffentlich erklärt werden als in früheren Auswahlrunden. Transparenz nimmt den Vetomächten ihr Veto nicht, sie erhöht aber den politischen Preis bestimmter Entscheidungen.

Baerbocks Präsidentschaft endet, der Konflikt bleibt

Baerbocks Amtszeit als Präsidentin der Generalversammlung endet bereits Anfang September. Die Entscheidung über die Nachfolge von António Guterres kann sich dagegen noch über weitere Wochen hinziehen. Damit könnte der institutionelle Streit länger bestehen bleiben als Baerbocks unmittelbarer Einfluss auf das Verfahren.

Die Kritik aus Washington und Moskau markiert deshalb einen wichtigen Moment. Zwei Vetomächte haben öffentlich signalisiert, dass sie eine stärkere politische Bindung des Sicherheitsrats an Verfahren der Generalversammlung nicht akzeptieren wollen. Die Grenze zwischen Transparenz und Machtverschiebung wird damit sichtbar verteidigt.

Baerbock wiederum hat einen Punkt offengelegt, der weit über ihre Person hinausreicht. Die Vereinten Nationen können ihr Auswahlverfahren öffnen, Kandidaten öffentlich prüfen und die Mitgliedstaaten stärker beteiligen. Solange die entscheidende Empfehlung aber vom Sicherheitsrat kommt und jede Vetomacht einen Kandidaten stoppen kann, bleibt die zentrale Macht über die Führung der Organisation bei wenigen Staaten konzentriert. Der Streit um Baerbock ist deshalb nur die sichtbare Oberfläche. Darunter liegt die ältere und wesentlich größere Frage, mit der die Vereinten Nationen seit Jahrzehnten ringen: Wie repräsentativ kann eine Weltorganisation sein, wenn bei einer ihrer wichtigsten Personalentscheidungen fünf Staaten das letzte Wort behalten?